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加大财政支持力度 助力“双碳”目标实现
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近期,财政部印发了《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称《意见》)。作为构建碳达峰、碳中和“1+N”政策体系其中一项,《意见》是财政部门贯彻落实党中央、国务院相关重大决策部署的顶层设计文件,是实现“双碳”目标的重要保障方案。《意见》立足当前发展阶段,以支持实现碳达峰工作为侧重点,提出综合运用财政资金引导、税收调节、多元化投入、政府绿色采购等政策措施做好财政保障工作。


笔者认为,《意见》很好地回应了社会上有关财政是否应该以及如何支持“双碳”目标实现等问题和疑虑,基于绿色低碳发展的双重外部性特征以及绿色低碳发展的需要,加大财政支持力度无疑是现阶段实现“双碳”目标的关键所在。


从国内外的发展经验来看,绿色低碳发展一直存在供给不足的困境,在结果上表现为伴随着经济社会发展,各种生态环境问题层出不穷。主要原因在于,绿色低碳的发展长期面临双重外部性的挑战。


第一重外部性是传统的外部性。由生态环境保护、气候变化应对和资源节约高效利用等内涵构成的绿色低碳发展,本身就有着很强的公共属性和外部性特征,无法仅仅依靠市场力量来创造足够的供给。以低碳产品为例,除了满足直接的消费需求、产生效用之外,还会给社会带来减排的公共环境收益。由于无法将这部分公共收益进行内部化,导致很多低碳产品的市场供给规模被严重低估,远远低于社会真正所需要的供给规模,从而产生供需缺口。


第二重外部性是技术上的外部性。现阶段绿色低碳发展对绿色低碳技术创新提出较高的需求,尤其是实现碳中和过程中,需要大量的碳中和相关技术。这意味着绿色低碳发展必然带有技术外部性的第二重外部性特征,也就是碳中和产品和服务的研究、开发及创新的私人回报远低于社会回报,这严重妨碍了绿色低碳发展所需的创新活动。


财政是克服绿色低碳发展双重外部性的重要政策工具。绿色低碳发展的以上两种外部性,共同后果都是“搞错了价格”,也就是具有外部性的生产和消费,其价格无法真正体现社会成本。这就决定了在缺乏有效政策(比如绿色财政等)的情况下,必然会造成绿色低碳发展的供给不足。


如何从政策层面有效解决绿色低碳发展的供给不足?将外部的成本和收益进行内部化无疑是政策选择的必然方向。外部性内部化要求产生外部性的主体支付社会成本或者获得社会收益,以使私人行动与公共利益相一致。由此,我们有必要运用不同的机制来有效解决不同的溢出效应。这些机制既包括市场激励,也更需要政府的干预,其中财政支持绿色低碳发展就是政府干预的重中之重。


财政支持绿色低碳发展有几个主要的内容,一是通过扩大总体支出来提高绿色低碳的供给水平,从而从数量上补足供需缺口。二是通过税收调整来降低绿色低碳的供给成本,从而在价格上实现供需均衡。三是通过扩大自身的绿色采购来保障绿色低碳的市场需求,以需求来创造更多的绿色低碳供给。可以看到,财政可以从多方面发力,助力绿色低碳发展。


我国历来高度重视财政支持在绿色低碳发展中的作用。具体到碳达峰、碳中和领域,《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出:“各级财政要加大对绿色低碳产业发展、技术研发等的支持力度。完善政府绿色采购标准,加大绿色低碳产品采购力度。落实环境保护、节能节水、新能源和清洁能源车船税收优惠。研究碳减排相关税收政策。”同步制订的《2030年前碳达峰行动方案》再次强调:“各级人民政府要加大对碳达峰、碳中和工作的支持力度。建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系,落实和完善节能节水、资源综合利用等税收优惠政策。”


近日,浙江、上海等地也都连续出台相关政策,推动建立有利于绿色低碳发展的财税政策框架,支持各行业领域加快绿色低碳转型。


总体而言,在当下发展阶段,基于碳达峰、碳中和的外部性特征,财政支持无疑是实现“双碳”目标的中流砥柱。当然,财政支持政策也要与绿色金融等市场机制一起,全面发挥推动“双碳”目标实现的长效性、基础性作用。


作者系复旦大学环境经济研究中心执行主任


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